Историческая справка

История реформы ЖКХ

Механизм управления жилищно-коммунальным хозяйством в истории нашей страны менялся, качаясь как маятник между жестко централизованным и децентрализованным, продолжающий колебаться и поныне.

Первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности и жилых строений и дворовых территорий можно найти в Наказе Царя Алексея Михайловича "О градском благочинии" от Апреля 1649 года, где в частности посадским людям предписывалось "...для чинения порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и переулки в день и в ночь без перестани ... Сверх того надобно на дворе дворник, который бы ведал кого впускать или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело и починки и прочия дела ведал..." и следил за установлением режима работы печного отопления в избах и банях. Эта дата и считается днем основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства. По Указу Государя Петра Алексеевича от 16 января 1721 года функции "общественного благочиния" были переданы созданной к этому времени российской полиции.

Петр I именовал полицию "душой гражданства и всех добрых порядков", связывая с полицией понятия "благосостояния населения", запрещения "излишеств в домовых расходах", "учинения (то есть создания) добрых домовладельцев, "производства чистоты на улицах и в домах" и так далее. Определяя назначение полиции новым термином "благочиние" (однокоренным слову "чиновник") Екатерина II вводит Полицейский Устав, в котором наряду с функциями, возлагаемыми на полицию Наказом Петра I, определяются и нравственные качества государственных служащих.

В 1802 году создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения - Министерство внутренних дел и государственных имуществ России (МВД). Все вопросы реальной жизни, некогда означенные в Наказах Петра I и Екатерины II были переданы Департаментам этого ведомства и его исполнительным органам на местах.

Роль этих учреждений в формировании и становлении городских самоуправлений была продолжена в эпоху правления Александра I. На долгие годы МВД России становится главным "особливым" министерством, в котором сходились и корректировались документы всех центральных ведомств России, в том числе направляемые для утверждения Государем "...дабы не допустить разночтения и несогласованности действий...". Полицейских вертикалей в этом ведомстве было три: полиция исполнительная, полиция безопасности и хозяйственная полиция, которая отвечала за благоустройство и развитие российских городов и являлась своеобразным инкубатором последующих самоуправлений.

По существу, на протяжении первой половины ХIХ века МВД было главным и едва ли не единственным хозяйственным органом России, который в дальнейшем образовал некий административно-хозяйственный каркас Российского государства. Не случайно руководитель этого министерства был, как правило, премьер-министром царского правительства.

На определенном этапе деконцентрации власти началась постепенная передача компетенции, прав и имуществ зрелым, способным к самостоятельной хозяйственной деятельности властям городов. Так в Москве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялась следующим образом:

1863 год - земельное хозяйство и школы 1-й ступени;
1865 год - мосты и набережные;
1866 год - городская санитария;
1871 год - городской водопровод;
1871 год - конка;
1878 год - замощение и очистка улиц, ночлежные дома и так далее.

Функции и работы, еще не переданные городскому общественному управлению, продолжали выполнять местные органы полиции, которые постепенно превращались из хозяйственных органов в надзорные по опеке и контролю за деятельностью местного самоуправления.

Таким образом, в канун 1917 года города России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление - менее чем в 50% городов (то есть в наиболее развитых городах) и МВД - в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством.

В 1917 году полицию ликвидировали. В ноябре 1917 года в соответствии с Постановлением II съезде Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. Власть самоуправления была объявлена во всех городах, поселках и волостях, независимо от их готовности к новой жизни. Начался период централизации управления местным хозяйством. В это же время отменяется квартирная плата. В декабре 1917 года был подписан Декрет "Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению" для объединения деятельности всех городских и земских учреждений, в распоряжение которого из НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства. Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 года Комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в отдел местного хозяйства НКВД.

Весь городской жилищный фонд в царской России перед революцией составлял 150 млн. кв. метров. Множество людей жили в ночлежных домах, подвалах, погребах, сараях, землянках и т.д. В 1912 году только в Москве было учтено 24,5 тысячи коечно-коморочных квартир, в которых проживали 313 тысяч человек, причем 60% городского жилищного фонда не имело электричества, 75% - водопровода, 85% - канализации, доля жилого фонда с центральным отоплением составляла около 1%.

Вследствие разрухи, вызванной гражданской войной, трудности обеспечения населения жильем, коммунальными услугами усугублялись еще больше. Выход из кризиса был найден в децентрализации управления. Уже в январе 1919 года была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных функций. В конце того же года УП Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию "по вертикали" и "по горизонтали"

Процесс "собирания коммун" касался исключительно деятельности хозяйственников. Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им независимо от размера (губернии, уезды, волости, города, деревни) единое название "коммуна". Их хозяйственная деятельность была обозначена как "коммунальное хозяйство", а отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммун отделами; эти термины быстро вошли в жизнь.

Новые органы чрезвычайно активно сформировали программу своего функционирования (землеустройство, работа местного транспорта и систем общественного пользования и так далее). В январе 1920 года по Постановлению 1 съезда заведующих коммунальными отделами отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел, а в 1921 году создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР.

В этот период начинается активное вторжение вновь создаваемых органов в среду управления жилищным фондом и установления цен на жилье. До конца 1917 года квартирная плата в Москве устанавливалась еще по соображениям спроса и предложения. С 1918 года новая власть начала конфисковывать у домовладельцев доходное жилье, приносившее доход более 750 рублей в год. Величина квартплаты устанавливалась дифференцированно по "классовому признаку": представители буржуазии и свободных профессий платили больше, советские служащие и рабочие меньше. В 1919 году от квартплаты были освобождены семьи красноармейцев, а в середине 1920 года ввиду полного обесценивания рубля операции по взиманию денег за жилье и коммунальные услуги перестали себя окупать, и квартплата с рабочих и советских служащих была отменена.

По данным коммунальных журналов только в Москве за период отмены квартплаты обветшало и пришло в полную негодность 11,5 тысяч зданий, в том числе 6,8 тысяч жилых домов с более чем 40 тысячью квартир. Бесплатность и ничейность сделали свое дело. Попытки восстановления платной системы проживания в жилищном фонде были предприняты в 1921 году в связи с введением в модель социализма товарно-денежных отношений. Этот процесс проходил трудно как с организационной, так и с психологической точки зрения и даже декреты, карающие за неуплату квартирной платы, не приносили успеха. Местными Советами были приняты активные шаги о введении первоначально почти символической платы с постепенным ежегодным ее ростом хотя бы до эксплуатационных затрат вскоре после начала НЭПа. Первое повышение проходило в 1923 - 1925 годах. Но величина квартирной платы оставалась дифференцированной: наибольшую вносили представители вновь нарождающейся буржуазии и частнопрактикующие врачи, адвокаты, гораздо меньшую - рабочие, советские служащие, красноармейцы. В эти годы впервые была предпринята попытка установления оплаты за жилье в зависимости от дохода семьи. С экономической точки зрения, это была попытка так называемого "квартирного налога", а точнее налогового сбора, зависящего как от жилищных условий, так и от дохода семьи. Так квартирный налог в России вводился трижды: в 1922 году (в 1923 году включен в состав подоходного налога), в 1924 году (в 1930 году включен в состав подоходного налога) и в 1933 году (в 1943 году вновь включен в состав подоходного налога). В 20 - 30-х годах квартплата росла медленно, и это было оправдано: в домах появилось центральное отопление, газ. В этот период в практике платежей за жилье и коммунальные услуги появляются льготы отдельным категориям населения. Вначале это были орденоносцы и их семьи. В конце 30-х годов эти льготы распространились и на семьи красноармейцев.

В 1931 году был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России - Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, приоритетом которого стали строительные функции. В то же время происходила ликвидация коммунальных отделов на местах с закрытием подразделений, созданных некогда для "собирания коммун", разрушились коммуны городов. В результате этого территории, среда и деятельность населения оказались отделены друг от друга.

В 30-е годы в СССР проводилась кредитная и налоговая реформа, поставившая в исключительное положение промышленность страны, ее финансирование и дотирование, осуществлялась ускоренная индустриализация страны.

Для управления строительным комплексом государства в мае 1939 года строительные функции частично выделяются из Наркомата коммунального хозяйства РСФСР, и было образовано самостоятельное строительное ведомство СССР

В конце 30-х годов в СССР была сделана попытка введения обязательного страхования государственного жилищного фонда. Даже в условиях полной централизации денежных ресурсов хозяйства осознавалась необходимость использования данного канала финансирования ущербов, возникающих в жилищном хозяйстве. В феврале 1938 года было принято Постановление СНК № 111 "О государственном страховании имущества предприятий, учреждений и организаций". Приказом НКФ СССР № 420 от 21 июня 1940 года утверждены правила обязательного страхования. Обстоятельства помешали тогда практической реализации данной идеи, обретающей особую актуальность в наше время.

За благоустройство территории, содержание жилья, водо-, тепло- и газоснабжения вновь стали отвечать центральные ведомства.

Коммунальное хозяйство продолжало развиваться, превращаясь в одну из самых крупных отраслей непроизводственной сферы народного хозяйства; на его долю приходилось около 30% основных фондов страны и по состоянию на 1 января 1931 года оценивалось в 78 млрд. руб.

В 30-е годы был создан и активно работал "Роскоммунбанк", являвшийся уполномоченным банком по жилищно-коммунальному строительству и обслуживанию в России. Через него осуществлялось финансирование всех централизованных капвложений развития отрасли и сбор коммунальных платежей. Средний оборот банка составлял более 160 млрд. руб. в год.

В 1946 году Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а затем в 1971 году в Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, просуществовавшее до июня 1990 года.

Структура управления жилищно-коммунальным хозяйством России строилась на принципах двойного подчинения министерству и местным органам власти. Дееспособность системы вертикального подчинения предприятий Минжилкомхозу РСФСР была основана на праве вышестоящего органа распределять материально-технические и финансовые ресурсы и на практике согласования назначений первых руководителей отраслевых предприятий и объединений. За несколько десятилетий эта система была достаточно хорошо отлажена технологически как по своим методам, так и по формам реализации.

Предприятия же были практически полностью лишены самостоятельности. Финансирование их осуществлялось, в основном, из общественных фондов потребления в виде дотаций, покрывающих убытки. Убыточность, в свою очередь, определялась политикой замораживания уровня квартплаты и коммунальных тарифов для обеспечения доступности коммунальных тарифов для обеспечения доступности коммунальных услуг. Дотационность предприятий не стимулировала специалистов и руководителей к поискам путей снижения затрат, повышения качества обслуживания, внедрения новой техники и технологии, Уровень финансирования и ресурсного обеспечения систем коммунального обслуживания также был явно недостаточным для достижения пропорционального развития инженерной инфраструктуры. Объем инвестиций в коммунальное хозяйство длительное время сохранялся на уровне 22 - 24% от затрат на жилищное строительство (при нормативе 33 - 35%).

В то же время в 70-е годы было введено более 660 млн. кв. м. жилой площади, около 62 млн. россиян улучшили свои жилищные условия. В 1980 году жилфонд составлял 13 млрд. кв. м. и был обеспечен водопроводом на 91%, канализацией - на 90%, центральным отоплением - на 87%, ваннами и душами - на 83%, газификация достигала 80%. Только в городских поселениях РСФСР имелось: 21 тысяча бань, свыше 3 тыс. прачечных и много других объектов коммунально-бытового назначения. Значительные ассигнования ежегодно выделялись на благоустройство городов, рабочих поселков и других населенных пунктов.

Следует, однако, отметить, что несмотря на увеличивающиеся с каждым годом основные фонды жилищно-коммунального хозяйства, уровень их эксплуатации не соответствовал нормативным требованиям из-за недостаточного финансирования.

В 50-е, 60-е и 70-е годы Минжилкомхоз РСФСР неоднократно выходил в правительство с предложениями о необходимости повышения оплаты жилья как одного из источников покрытия затрат предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги, но низкая квартплата, являясь одним из основных завоеваний социализма, так и не изменялась с 1928 года. В то же время осуществлялись перманентные попытки реформирования экономического механизма отрасли. Все они сводились, как правило, к совершенствованию структуры управления, к привлечению к проблемам эксплуатации и содержания жилья предприятий градообразующей базы, к изысканию средств на эксплуатацию путем перераспределения средств общественного фонда потребления и расходов на эти цели через соответствующие коммунальные предприятия на промышленную группу потребителей и т.д.

Так Постановлением Совета Министров СССР "О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства" от 26 августа 1967 года № 807 был установлен порядок, при котором предприятия тепло-, водо-, электроснабжения жилых домов возмещали жилищно-эксплуатационным организациям затраты по содержанию внутридомовых инженерных систем.

Постановление Совета Министров СССР "О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда" от 4 сентября 1978 года № 740 впервые определило механизм передачи ведомственного жилищного фонда на баланс местных Советов, утвердило ряд нормативов по развитию производственно-технической базы предприятий ремонтно-строительного производства, материально-техническому снабжению, сроков капитального и текущего ремонта.

Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства" от 8 апреля 1987 года № 427 и принятое вслед за ним Постановление Совета Министров РСФСР "О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование" от 29 июля 1989 года № 235 продекларировали стремление власти к улучшению жилищно-коммунального обслуживания путем:

перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самофинансирование и хозяйственный расчет;
введения договорных отношений при производстве жилищно-коммунальных услуг между местными органами власти и хозяйственными предприятиями;
перехода на взаиморасчеты за выполненные работы согласно договорам, на основе планово-расчетных тарифов, покрывающих затраты предприятий;
введения экономических санкций за качественное и экологически безопасное жилищно-коммунальное обслуживание.

Новая идеология хозяйствования предполагала изменение роли органов управления. Вместо управления непосредственно хозяйственной деятельностью предприятий отрасли, федеральные и территориальные органы все в большей степени ориентировались на косвенное регулирование и контроль - координацию деятельности самостоятельных хозяйствующих субъектов в этой сфере экономики.

В 1990 году ликвидируется Минжилкомхоз РСФСР.

В 1990 году был образован Комитет жилищно-коммунального хозяйства при Совмине РСФСР. В 1991 году - Госкомитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, преобразованный в 1992 году в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 году вновь образован самостоятельный федеральный орган Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз). В 1994 году на базе Госстроя России и Роскоммунхоза образуется Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, в составе которого появляются структурные подразделения, ведающие вопросами жилищно-коммунального хозяйства.

Состояние жилищно-коммунального комплекса в дореформенный период характеризовалось жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности.

Отличительными чертами этой системы были следующие:

все ресурсы распределялись централизованно, в частности вновь вводимый жилищный фонд распределялся по принципам жилищной нуждаемости граждан и очередности; практически полностью отсутствовали кредитно-финансовые механизмы финансирования;
существовала монопольная система эксплуатации жилья и предоставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством;
права собственности на жилье практически не отличались от прав квартиросъемщиков жилья в государственном жилищном фонде;
государственные предприятия были наделены функциями обеспечения своих работников жильем и содержания жилищного фонда.

Ход жилищно-коммунальной реформы в России может служить яркой иллюстрацией сложности и противоречивости политических и социально-экономических преобразований в стране в 90-х годах прошлого столетия. Достаточно вспомнить, что в 1992 году, в период гайдаровской реформы, либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований. Но уже к концу 1992 года был принят Закон «Об основах федеральной жилищной политики», определивший основные цели жилищной по ли тики в стране в перех одный экономический период.

Закон установил, что основными целями федеральной жилищной политики являются: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.

Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства. В статье 15 закона были определены порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и необходимые меры адресной социальной защиты малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг. Эта статья неоднократно становилась предметом политических компромиссов в ходе реформы.

На том этапе были определены несколько целей жилищной реформы:

Решение проблемы обеспечения граждан жильем. Прежде всего, должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет капитальных государственных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения.
Изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. Основной принцип, заложенный в законе, - размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при адресной социальной защите бедных семей.
Развитие рыночных, конкурентных подходов для улучшения содержания и сохранности жилищного фонда.

Среди других основных нормативных правовых документов федерального уровня, определяющих цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, можно выделить следующие:

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (далее - Концепция);
Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-поммунальных услуг на 1998 - 1999 годы;
подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы.

Основные направления преобразований в этой отрасли были сформулированы в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства, в которой в том числе определялись и временные рамки проведения реформы: 1997 - 2003 гг. В соответствии с Концепцией основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являлись:

обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
смягчение для населения последствий реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей должны были стать:

совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
совершенствование системы социальной защиты населения за счет упорядочения существующей системы льгот, усиления адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Целью Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы являлось обеспечение в отраслях жилищно-коммунального хозяйства формирования конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и соответственно тарифов на услуги ЖКХ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Реализация целей и задач программы демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг должна была быть направлена на:

завершение разграничение функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;
осуществление мероприятий по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ;
привлечение в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.

Следует признать, что финансовый кризис 1998 года и изменившаяся в связи с этим расстановка политических сил в стране привели к приостановке хода реформ в жилищном секторе, что, по сути, сорвало выполнение правительственной программы и сдвинуло сроки реализации Концепции. В это время жилищно-коммунальный сектор вновь выступил в роли социального буфера, который принял на себя основной удар, связанный с резким падением уровня доходов населения. Такое положение не могло не отразиться на экономике сектора. Предприятия отрасли, не имея достаточных доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, по существу, оказались банкротами.

Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска выхода из сложившейся ситуации, что нашло отражение в принятой правительством в конце 2001 года подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», которая входит в Федеральную целевую программу «Жилище» и формулирует актуальные цели и задачи государственной политики в проведении жилищно-коммунальной реформы на начало 2002 года .

Основные цели подпрограммы - повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основными задачами подпрограммы являются:

финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем: а) реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня; б) жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением; в) перехода от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей; г) ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;
снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов - предприятий топливно-энергетического комплекса;
обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям.

Все вышеперечисленные программные документы, задающие директивное направление ходу реформы жилищно-коммунального хозяйства, в качестве доминантной цели последовательно провозглашают курс на проведение в отрасли рыночных преобразований, сопровождающихся предоставлением населению соответствующих социальных гарантий. В каждом из этих документов, в свою очередь, ставятся конкретные задачи, решение которых должно способствовать достижению выбранной общей цели реформ.